杨福忠：从诚信价值观法律化视野看信用立法问题
2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，要求把核心价值观的要求“转化为具有刚性约束力的法律规定”。诚信是社会主义核心价值观，诚信作为价值观，不仅是一种观念，而且是一种行为准则，包含着诚实、信用等基本的价值要求。
将这些基本的价值要求予以法律化（以下简称“诚信价值观法律化”）主要有两个途径，一个途径是将诚信价值观的要求转化为诚信法律原则和诚信法律规则。诚信法律原则，比如《民法典》第七条规定“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”诚信法律规则，在法律条文中的主要标志是“善意”“不得……欺诈”等关键词。笔者在司法部“法律法规数据库”中输入上述关键词，按正文进行检索，结果显示：在数据库中的66637部法律文件中，正文中“诚实信用”关键词出现了1758次，“诚信”出现了1822次，“善意”出现122次，“不得……欺诈”出现1709次。这说明，我国已有的法律法规中有大量的诚信规范。另一个途径是制定专门的信用立法，对信用信息的采集、整理、披露、使用进行规范。所以，我们应从诚信价值观法律化的角度来认识信用立法问题。
我国信用立法的基本思路
国际上，信用立法往往不只一部法律，而是一个法律体系，比如美国是世界上信用立法最完备的国家，现行有效的信用立法就达16部，比如《公平信用结账法》《公平信用报告法》（FCRA）《诚实租借法》《信用控制法》以及《信用修复机构法》等。其中，FCRA是美国信用法律体系中最重要的一部法律。参照国际经验，我国的信用法应该是一个法律体系，首先要有一部信用信息管理的基本法律，有了基本法律以后再制定配套法律，比如《征信机构管理法》《个人信息保护法》（现在正在起草）《失信行为惩戒法》《个人信用修复法》等。
关于法律调整对象
诚信的种类包括政务诚信、商务诚信和个人诚信。信用信息立法的调整对象应该包括这三类，但目前地方立法主要规范的是后两类，即企业、个人的信用信息。对企业、个人的信用信息，根据形成、获取的主体不同又分为两类：一类是行政机关、司法机关以及行使管理公共事务职能的组织在履行职责过程中形成的反映市场主体和个人信用状况的信息，这类信息称为公共信用信息。另一类是企业、行业协会、商会以及中介机构等在提供服务过程中产生或者获取的，可用于识别市场主体和个人信用状况的信息，这类信息称为市场信用信息。
目前多数地方立法机关将这两类信用信息区别对待，分别立法。我认为这种区分没有必要，因为其所针对的对象都是市场主体和个人的信用状况，完全可以在一部立法中加以规范，没有必要制定不同的法律。
关于失信行为的认定标准问题
这是一个很具体的问题，但又是非常重要的问题，失信行为标准的认定涉及到信用信息记录机构记录的个人和市场主体信用信息的准确性以及其信用评级的客观性。
目前，我国社会信用管理方面的地方立法尽管很多，但明确界定失信行为的却比较少。在中央立法层面，国家市场监管总局制定的《严重违法失信企业名单管理暂行办法》、海关总署出台的《海关企业信用管理暂行办法》以及最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》虽然都有对失信行为的认定，但由于其只针对各自主管范围内的事务，从而使这种认定不能涵盖所有行业、领域。我国的社会信用立法有必要建立适用于各行业、领域的失信行为的认定标准。我国在建立失信行为的认定标准时，应注意三点：
第一，根据诚信的实质内涵建立失信行为的认定标准。“诚信”要求行为主体诚实、不欺诈；与他人交往时遵守和兑现承诺；忠诚履行义务；尊重并善意地维护他人的正当利益。一个行为之所以被认定为失信行为是因为其与诚信的这些要求相违背。如果其没有违背诚信要求，即使违背了诸如平等、民主等其他价值要求，则不能视为失信行为。换言之，不可把失信行为予以泛化。
第二，要区分善意与恶意。“善意”与“恶意”都是人的主观心理状态。“善意”不含有欺骗之意，而“恶意”则含有事实上或法律上的伪装、误导或欺骗之意。行为人基于恶意实施的行为才可能构成失信行为。
第三，在建立失信行为的认定标准时，还应该考虑区分一般失信行为和严重失信行为。我国在进行信用立法时，应建立一种客观标准来区分一般失信行为和严重失信行为。客观标准，比如说失信行为发生的情节、频率、失信行为造成他人损害的结果等。目前，我国有些社会信用立法采用的是客观标准。比如根据《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第五条的规定，企业“两年内受到三次以上行政处罚”则被视为严重失信行为。“两年内受到三次以上行政处罚”是个客观标准，它相对于多年内偶尔有一次违法行为而言，无论在情节还是社会危害后果方面都明显不同，因此应认定为严重失信行为。这个标准具有可操作性，便于实施。
作者：中共河北省委党校政法部副主任、教授杨福忠
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